如何界定低于成本的投標(biāo)報(bào)價(jià)?
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最低價(jià)格誤區(qū)
按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，招標(biāo)人可以選擇經(jīng)評審的最低投標(biāo)報(bào)價(jià)，但是，低于成本的除外。
那么，什么是建筑工程的成本呢？我們認(rèn)為這有兩種不同的理解。一是會(huì)計(jì)學(xué)所稱的工程成本，由不變成本（包括沉澱成本）和可變成本組成；二是經(jīng)濟(jì)學(xué)所稱的“生產(chǎn)成本”（或邊際成本），除不變成本和可變成本外，還包括承包商的工資和正常利潤。兩種理解的差別在于“正常利潤”，因?yàn)榭勺兂杀局邪邪痰墓べY。如果我們對“正常利潤”忽略不計(jì)，那么需要考查的則是邊際成本、沉澱成本和承包商的工資。
舉例來說。一個(gè)年產(chǎn)值為1000萬的企業(yè)，不變成本為100萬，可變成本800萬，其總成本為90萬，每單位（萬元）產(chǎn)值平均成本為0.9萬，利潤率為10%。如果只承攬到500萬的工程，不變成本仍然為100萬，可變成本為400萬，其總成本為100萬，利潤率則降為0。假如產(chǎn)值增加到1500萬，由于超過了企業(yè)的生產(chǎn)能力，必然要增加投資，而且效率降低，其總成本由900萬增至1400萬，這時(shí)，利潤率降至7%，每單位（萬元）產(chǎn)值平均成本為0.93萬，邊際成本為1.0萬，邊際利潤為零。如果價(jià)格等于邊際成本，那么工程承包商的正常利潤為7%。然而這是一個(gè)過于簡化的例子，實(shí)際情況則要復(fù)雜得多。這個(gè)例子表明：對企業(yè)個(gè)別成本的把握是極其困難的。
至于沉澱成本，則是指那些不能計(jì)入不變成本和可變成本的支出。例如，企業(yè)創(chuàng)建費(fèi)用、包裝宣傳費(fèi)用、技術(shù)創(chuàng)新費(fèi)用。而對于承包商的工資，則通常被排除在成本之外。其實(shí)，建筑工程的施工承擔(dān)著極大的風(fēng)險(xiǎn)，承包商領(lǐng)取較高的風(fēng)險(xiǎn)工資應(yīng)該是合理的，正如企業(yè)的經(jīng)理領(lǐng)取職務(wù)工資一樣。一個(gè)企業(yè)的老總年薪十萬、二十萬甚至上百萬，社會(huì)可能認(rèn)為正常。而承包商的工資則可能被視為利潤而受到社會(huì)的譴責(zé)。其中的原因可能來自兩方面：一是與“尋租”行為的關(guān)聯(lián)；二是較大規(guī)模工程的超額收益，同一收益比例，使較大規(guī)模工程的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于正常的風(fēng)險(xiǎn)工資。
在實(shí)際招投標(biāo)活動(dòng)中，沉澱成本與不變成本一并納入評標(biāo)考查時(shí)，是很難準(zhǔn)確評估的。投標(biāo)人往往會(huì)把不變成本（包括沉澱成本）列為優(yōu)惠的內(nèi)容；而招標(biāo)人則通常把成本理解為可變成本，即工程直接消耗的材料、人工和機(jī)械租賃費(fèi)用；在招標(biāo)評標(biāo)時(shí)，由于慣性的作用，我們很容易按照“費(fèi)用定額”的模式來分?jǐn)�、測定不變成本，而忽略對邊際成本的把握。于是我們不自覺地陷入最低報(bào)價(jià)的誤區(qū)，把理性作為投標(biāo)人報(bào)價(jià)的假定前提，一味地追求最低價(jià)格，并由此推論投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)為其報(bào)價(jià)承擔(dān)全部責(zé)任。
然而，在以價(jià)格為核心的競爭中，作為經(jīng)濟(jì)人的承包商必然受其心理、性格以及個(gè)人偏好的影響，在決定投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)，他可能不完全出自追求利潤的動(dòng)機(jī)，而摻雜著為掙面子而“贏”的心理，或者為報(bào)上次落標(biāo)的一箭之仇的情緒。無論出自何種原因，不合理低價(jià)中標(biāo)的危害是顯而易見的：低價(jià)必然導(dǎo)致承包商降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和施工工藝要求，不適當(dāng)?shù)厥褂么貌牧�，或者使用技術(shù)不熟練的工人，以降低工程成本。這樣勢必對負(fù)責(zé)任的承包商造成影響，迫使他也采取低價(jià)的競爭策略，雇用廉價(jià)的工人，降低必要的設(shè)備費(fèi)用，減少現(xiàn)場施工管理方面的人員。從而造成市場上建筑產(chǎn)品平均質(zhì)量水平的下降。
其次，國有企業(yè)以及一切非私營性質(zhì)的業(yè)主，必然涉及到“委托代理”問題。即：國有企業(yè)的經(jīng)理是受國家（機(jī)關(guān)）的委托，代行管理職責(zé)的。這種委托代理通常缺乏激勵(lì)，且具有“軟預(yù)算約束”性質(zhì)。工程招標(biāo)時(shí)，業(yè)主可能以“低價(jià)”為由，為其他投標(biāo)人設(shè)置“障礙”，形成不公平競爭；當(dāng)預(yù)定的中標(biāo)人中標(biāo)后，在實(shí)施中則以各種貌似“合理”的方式（如隱蔽工程量的確認(rèn)、設(shè)計(jì)變更引起合同價(jià)款的變動(dòng)、工程量增減時(shí)的單價(jià)調(diào)整等）增加價(jià)款。這種情況導(dǎo)致了腐敗的產(chǎn)生和國家資產(chǎn)的流失。
對于承包商而言，如果串通設(shè)計(jì)、監(jiān)理能夠獲得“現(xiàn)埸簽證”的額外好處，或者確保質(zhì)量和安全文明施工的費(fèi)用高于取得他們對不規(guī)范行為默認(rèn)的費(fèi)用，為了挽回低價(jià)帶來的收益損失，他們會(huì)不遺余力地去爭取這些好處和利益。對于這些尋租行為，社會(huì)缺乏有效監(jiān)督。
我們必須預(yù)見到不合理低價(jià)的危害，認(rèn)識到過度競爭并非市場經(jīng)濟(jì)的唯一選擇，從而制定適當(dāng)?shù)挠螒蛞?guī)則加以約束。如果我們相信了價(jià)格的神話，或者擔(dān)心成為市場經(jīng)濟(jì)的阻力，因而不負(fù)責(zé)任地制定錯(cuò)誤的政策，等到危害發(fā)生或者問題成堆時(shí)再進(jìn)行調(diào)整和整頓，我們必將付出巨大的代價(jià)，這就是政策的成本。
4、工程價(jià)格的政府規(guī)制
市場自由調(diào)節(jié)的作用確實(shí)能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理，促進(jìn)市場供需的均衡，特別是能夠極大地提高勞動(dòng)生產(chǎn)力水平。例如“莫爾定律”顯示：計(jì)算機(jī)蕊片的價(jià)格每18個(gè)月便降低一半。這表明由于計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，其邊際生產(chǎn)成本每18個(gè)月便能夠降低一半，勞動(dòng)生產(chǎn)力水平則提高了一倍。
但是，我國勞動(dòng)力過剩，建筑市場“進(jìn)入障礙”小，建筑業(yè)生產(chǎn)能力很容易擴(kuò)大，供給大于需求具有長期的特征。由于勞動(dòng)密集，一般建設(shè)工程的科技含量不高，利潤空間是有限度的。而且我們目前并不具備西方發(fā)達(dá)國家那樣完備的法制環(huán)境，難以通過正常索賠以彌補(bǔ)建筑企業(yè)的合理利潤，因而成本價(jià)或低于成本價(jià)中標(biāo)的結(jié)果不過是一種“利益的轉(zhuǎn)讓”，即建筑企業(yè)把合理利潤轉(zhuǎn)讓給招標(biāo)人，而社會(huì)福利并沒有增加。由于缺乏利潤的激勵(lì)，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力受到制約，勞動(dòng)生產(chǎn)力水平難以提高，市場的作用在這里并未發(fā)揮出來。在由市場自由調(diào)節(jié)達(dá)到市場均衡的過程中，建筑業(yè)必將經(jīng)受嚴(yán)峻的考驗(yàn)。我們可能面臨這樣的局面：市場混亂無序，經(jīng)濟(jì)糾紛叢生，工程質(zhì)量下降，安全事故倍增，行業(yè)矛盾重重，發(fā)展步履維艱；建筑業(yè)的健康發(fā)展受到制約，支柱產(chǎn)業(yè)的地位下降。而扭轉(zhuǎn)這種局面，必須聽任市場這只無形的手來發(fā)揮作用。
然而，我國的市場經(jīng)濟(jì)體制正處于起步階段，價(jià)格形成機(jī)制尚不健全，因而價(jià)格信號失真，很難真正反映商品價(jià)值和市場供求狀況。通常認(rèn)為，成熟的市場機(jī)制能夠把價(jià)格確定在“市場出清”的水平上，即達(dá)到使市場供應(yīng)量均可售出的價(jià)格，保持供需均衡；市場機(jī)制可提供市場運(yùn)行所必須掌握的需求和供給曲線，正確地反映一系列有關(guān)消費(fèi)者需求和生產(chǎn)者生產(chǎn)能力等方面的基本信息。以我國目前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，市場機(jī)制還難以達(dá)到這種正常發(fā)揮其功能的程度。
事實(shí)上，市場并非萬能，競爭也并不總是有效率的�！耙粋�(gè)具有長期發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)可能會(huì)在競爭中被另一個(gè)對特定環(huán)境適應(yīng)性較強(qiáng)的企業(yè)淘汰出局。因此，在長期內(nèi)，過度競爭的環(huán)境是不利于生產(chǎn)力發(fā)展的。（因?yàn)樵谶@樣的環(huán)境中，競爭過于嚴(yán)酷，以至于除了那些最有效率的企業(yè)之外，其他企業(yè)都無法生存）。…沒有理由相信市場經(jīng)濟(jì)會(huì)‘自然’地作出正確的權(quán)衡，特別是沒有理由相信過于殘酷競爭的市場經(jīng)濟(jì)比那些競爭溫和一些的經(jīng)濟(jì)會(huì)更有效率”（斯蒂格利茨）。隨著市場失靈現(xiàn)象日益增多，市場對政府的依賴性日益增強(qiáng)。發(fā)達(dá)國家同樣在尋求新的發(fā)展模式，全面調(diào)整自己的發(fā)展戰(zhàn)略。因此，一些學(xué)者，例如我國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉教授便指出：現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)無一例外地是宏觀管理、政府干預(yù)或行政指導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)。
政府對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀管理，讓市場運(yùn)轉(zhuǎn)得更好，以便糾正市場的失敗，即對市場進(jìn)行調(diào)控的行為，稱之為“規(guī)制”或者“管制”。其含義為：政府從宏觀管理出發(fā)，制定某種規(guī)則，市場主體各方必須按照這種規(guī)則行事，以避免社會(huì)福利損失，糾正市場的失敗或失靈，使市場競爭接近最理想的狀態(tài)。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，工程價(jià)格下降是一個(gè)必然趨勢，而價(jià)格的自由化則將推動(dòng)這一態(tài)勢的發(fā)展，當(dāng)市場機(jī)制還不能正常發(fā)揮其功能的時(shí)候，這就迫切需要政府對工程價(jià)格進(jìn)行規(guī)制，以彌補(bǔ)市場的不足。那么，我們應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行規(guī)制呢？能否象過去那樣，以按定額編制的標(biāo)底為準(zhǔn)，制定一個(gè)允許上下浮動(dòng)比例的規(guī)定？顯然，這是行不通的。我們所能做的是制訂一個(gè)能夠?yàn)槭袌龈鞣剿邮艿恼型稑?biāo)交易規(guī)則，找到一個(gè)合適的、用以界定低于成本報(bào)價(jià)的方法，保持正常的利潤以激勵(lì)建筑業(yè)發(fā)展，使建筑市場運(yùn)轉(zhuǎn)得更好，更加規(guī)范、有序。
三、對低于成本報(bào)價(jià)界定方法的思考
1、困難的界定
對是否低于成本的投標(biāo)報(bào)價(jià)的界定，目前的主要方法是“企業(yè)自證，評委認(rèn)定”。即：由具有低于成本報(bào)價(jià)之嫌的投標(biāo)人，自行提供證據(jù)，證明其投標(biāo)報(bào)價(jià)沒有低于本企業(yè)的成本；如評標(biāo)委員會(huì)采信其證據(jù)，該投標(biāo)報(bào)價(jià)便沒有低于成本，否則便可確定為低于成本。
從本質(zhì)上說，這個(gè)方法類似民法的基本規(guī)則，“誰主張誰舉證”，追求“形式上的真實(shí)”，其本身并無不妥之處。但是，這個(gè)方法在招投標(biāo)實(shí)踐中卻顯得隨意性很大，維持“公平、公正”的成本太高，難以達(dá)到政府對工程價(jià)格進(jìn)行規(guī)制的目的。首先，投標(biāo)報(bào)價(jià)是由投標(biāo)人自主確定的，即便投標(biāo)人以低于成本價(jià)作為競爭的策略，投標(biāo)人也決不會(huì)承認(rèn)，他會(huì)竭力尋找理由證明其報(bào)價(jià)的合理性。鑒于建筑產(chǎn)品的特殊性，真實(shí)成本的計(jì)算較為復(fù)雜，對個(gè)別成本的考查更是難以把握，因此，評標(biāo)委員會(huì)對其是否低于成本的認(rèn)定，將由于經(jīng)驗(yàn)、水平的差異出現(xiàn)莫衷一是的局面，此其一；由于評標(biāo)專家的職業(yè)道德的差異，對不同企業(yè)的同類工程報(bào)價(jià)，其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可能發(fā)生變化，出現(xiàn)“此一時(shí)、彼一時(shí)”的現(xiàn)象，此其二；不同的評標(biāo)專家，對類似工程報(bào)價(jià)由于“見仁見智”的緣故，可能作出迥然不同的決定，此其三；由于評標(biāo)委員會(huì)掌握著低價(jià)能否中標(biāo)的權(quán)力，這就增加了一個(gè)尋租的機(jī)會(huì)，使投標(biāo)人預(yù)先“勾兌”潛在的評標(biāo)專家和評委。于是我們招投標(biāo)的公平、公正性便會(huì)大打折扣，受到責(zé)難和非議。
從理論上說，對低于成本的界定還面臨“撘便車”的問題。評委評標(biāo)是有成本的，招標(biāo)人對評委的工作肯定會(huì)支付報(bào)酬，但是，對評委支付的報(bào)酬不是以他的工作質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)的，即：無論評委的水平如何，也無論他的評價(jià)是否正確，他都將獲得與其他評委一樣的報(bào)酬，沒有人會(huì)因?yàn)樗脑u價(jià)最正確而增加報(bào)酬。因此，評委在確定某一報(bào)價(jià)是否低于成本時(shí)，會(huì)采取“撘便車”的態(tài)度。在大多數(shù)情況下，他會(huì)附合招標(biāo)人意見。而我們只能期待“道德責(zé)任感”來保證評委說真話，（但不能保證其真話的正確性），而要做到這一點(diǎn)是十分困難的。
為維持招標(biāo)投標(biāo)的公平和公正，也許我們可以采取提高評標(biāo)專家的水平、職業(yè)道德，以及在更大范圍內(nèi)隨機(jī)抽取評標(biāo)專家的措施。但是，在眾多的小城市和縣城，高水平、高素養(yǎng)的專家屈指可數(shù)，而提高評標(biāo)專家水平、職業(yè)道德的成本卻相當(dāng)大，因?yàn)槲覀儾荒軆H僅指望通過培訓(xùn)便能迅速提高其業(yè)務(wù)水平和道德責(zé)任感。事實(shí)上我們必須為此而建立一種機(jī)制，一種選擇合格專家和約束專家行為的監(jiān)督機(jī)制。如果我們一律從外地抽取專家，那么其招標(biāo)成本必將大幅度增加，對于規(guī)模較小或者一般的工程，顯然將由于招標(biāo)成本與工程造價(jià)不相稱而難以實(shí)施。即便如此，我們?nèi)匀徊荒芙鉀Q“見仁見智”、多重標(biāo)準(zhǔn)和隨意性問題，一言以蔽之，“企業(yè)自證，評委認(rèn)定”的方式，無法為界定低于成本報(bào)價(jià)提供客觀的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
假如我們因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的原因難以有效實(shí)施上述措施，也沒有其他更為合理的界定方法，那么由于工程價(jià)格趨于成本的必然性，這就注定了我們――工程招投標(biāo)監(jiān)督部門，以及評標(biāo)委員會(huì)，將不得不最終放棄嚴(yán)格界定低于成本報(bào)價(jià)這道防線，讓不合理的低價(jià)泛濫，從而損害我們的市場和事業(yè)。
2、思維定勢的轉(zhuǎn)變
有的專家提供了以歷史成本來考查投標(biāo)報(bào)價(jià)的方法，即以投標(biāo)人上年度的銷售利潤率來判斷其報(bào)價(jià)是否低于成本：當(dāng)投標(biāo)人的降價(jià)幅度高于其上年度銷售利潤率時(shí)，便意味著該投標(biāo)報(bào)價(jià)低于了成本。這樣實(shí)施是否可行，有待實(shí)踐檢驗(yàn)，但不失為一種有益的探索。然而這個(gè)辦法的不合理之處恰恰在于“以歷史成本考查現(xiàn)實(shí)報(bào)價(jià)”，當(dāng)一個(gè)企業(yè)年度銷售利潤率明確后，該企業(yè)下一年度的投標(biāo)報(bào)價(jià)下浮率的下限也便確定了，否則便只能制造虛假的工程預(yù)算（計(jì)劃）價(jià)格和讓利幅度。此外，財(cái)務(wù)資料真實(shí)性的確認(rèn)權(quán)向其他部門的轉(zhuǎn)移，無異乎評標(biāo)委員會(huì)的擴(kuò)展，增加了新的尋租契機(jī)。
上述辦法，以及“企業(yè)自證，評委認(rèn)定”的辦法，有一個(gè)突出的特點(diǎn)，即我們的著眼點(diǎn)在于考查投標(biāo)人提供的證據(jù)，是以“證據(jù)”為核心、圍繞“證據(jù)”所進(jìn)行的判斷。據(jù)了解，國際上處理是否以低于成本的價(jià)格進(jìn)行傾銷的商務(wù)案件，的確是以證據(jù)為核心的，但所涉及的案件大多具有相當(dāng)?shù)挠绊�，其�?biāo)的物數(shù)額巨大，處理的程序繁復(fù)，并不適用于大量的日常招投標(biāo)活動(dòng)。民法在處理民事案件時(shí)，對法律事實(shí)的確認(rèn)，是以當(dāng)事人雙方的一致認(rèn)同為準(zhǔn)；對一些難辯真?zhèn)位蛘邔I(yè)技術(shù)方面的事實(shí)，則需要司法鑒定。而我們對是否低于成本的問題，就其實(shí)質(zhì)而言，相當(dāng)于由評標(biāo)委員會(huì)承擔(dān)司法鑒定的職責(zé)，然后再由招標(biāo)人行使“認(rèn)同”或“否定”的職責(zé)。難怪我們陷于被動(dòng)之中。
我們能否轉(zhuǎn)換一個(gè)角度來考慮問題呢？能否擯棄以“證據(jù)”為核心來判斷的作法，而改為以預(yù)先設(shè)立的“規(guī)則”來進(jìn)行判斷的作法？例如我們制訂一項(xiàng)市場競爭的規(guī)則，并以這項(xiàng)規(guī)則來作為是否低于成本的判斷依據(jù)，顯然更方便一些，既簡便易行，又克服了前文所述的各種弊端，而且滿足了政府對工程價(jià)格進(jìn)行規(guī)制的要求。
3、維克瑞拍賣法的啟示
眾所周知，公共物品是一種非排他性的產(chǎn)品，人們出于自身利益的考慮，通常缺乏支付公共物品成本的積極性。怎樣解決呢？經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出：以每個(gè)受益人對該公共物品的效用來考查，只要這些效用足以支付生產(chǎn)公共物品的成本，便可由政府對各受益人收取相當(dāng)于每個(gè)受益人效用的稅收，用以生產(chǎn)該公共物品。至于如何知道（或確定）每個(gè)人的效用，經(jīng)濟(jì)學(xué)家克拉克提出了一個(gè)方案，稱為克拉克機(jī)制。
克拉克機(jī)制與本文無關(guān)，但克拉克機(jī)制解決每個(gè)人的真實(shí)效用的辦法，卻給人以啟迪�？死藱C(jī)制的核心，是要通過該機(jī)制的實(shí)施，促使每個(gè)人理智地說實(shí)話。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家維克瑞提出的競價(jià)拍賣法，其核心也是以其方法促使競價(jià)者理智地說實(shí)話，因?yàn)槲ㄓ腥绱耍拍苁垢們r(jià)者自己的利益最大化。
維克瑞拍賣，也稱二級密封價(jià)格拍賣。例如拍賣名畫時(shí)，讓每個(gè)競買者把愿意出的最高價(jià)格寫在紙上，裝入信封密封。如同工程開標(biāo)一樣，拍賣人開封公布各競買者報(bào)價(jià)，出價(jià)最高的人中標(biāo)，得到名畫。與工程招投標(biāo)不同的是，中標(biāo)者實(shí)際上只按次高報(bào)價(jià)付款成交。按照這種辦法，每個(gè)人的最優(yōu)選擇便是理智地說實(shí)話。例如，一個(gè)人對該名畫的真實(shí)估價(jià)為10萬，如果說實(shí)話，出價(jià)10萬，而次高報(bào)價(jià)為9.6萬，那么他在買到名畫的同時(shí)，得到0.4萬的凈收益；如果他說謊報(bào)價(jià)9.5萬，則凈收益為0，因?yàn)樗荒苜I到名畫。如果他夸大名畫價(jià)值，報(bào)價(jià)10.5萬，其結(jié)果將有兩種：當(dāng)次高報(bào)價(jià)仍為9.6萬時(shí)，他提高報(bào)價(jià)顯得毫無意義；假如次高報(bào)價(jià)者也夸大名畫價(jià)值，報(bào)價(jià)10.2萬，那么他將要損失0.2萬元，因?yàn)槊嫷膬r(jià)值為10萬元。這意味著說實(shí)話的結(jié)果比說謊的結(jié)果對自己更有利。
無論克拉克機(jī)制或維克瑞拍賣法是否付諸實(shí)施，畢竟給我們指點(diǎn)了另一條思路。本文試圖從制訂規(guī)則這條思路出發(fā)，尋求一個(gè)新的方法，來解決如何界定低于成本投標(biāo)報(bào)價(jià)的問題。這個(gè)方法可簡稱為，“次低標(biāo)價(jià)最優(yōu)原則”，分兩個(gè)層次，相輔相成，即：在眾多投標(biāo)報(bào)價(jià)中，以次低投標(biāo)報(bào)價(jià)為最優(yōu)；在預(yù)先設(shè)定的規(guī)則所約束的范圍內(nèi)，最低投標(biāo)報(bào)價(jià)即為低于成本的投標(biāo)報(bào)價(jià)。
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